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浅析被冤枉的宁夏路政

2016-8-6 12:57| 发布者: wangziyi| 查看: 359| 评论: 0|来自: [db:来源]

摘要: 什么是不作为、慢作为  行政不作为是指行政主体及行政公务人员在所属职责范围内,负有积极实施的法定义务,并且在有条件、有能力履行的情况下,却没有履行的行政违法行为。  从现行法律上看,对行政不作为的情形 ...

  什么是“不作为、慢作为”

  行政不作为是指行政主体及行政公务人员在所属职责范围内,负有积极实施的法定义务,并且在有条件、有能力履行的情况下,却没有履行的行政违法行为。

  从现行法律上看,对“行政不作为”的情形,有如下规定:《中华人民共和国行政复议法》第六条第(八)至(十)项中,“认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证件,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的”。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(四)至(六)项中,“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;认为行政机关没有依法发给抚恤金的”。

  而关于“慢作为”,多见于“红头文件”和媒体。一般人认为,“慢作为”指行政机关虽没有“不作为”,但是工作效率较低、推诱扯皮、情懒散拖等。

  笔者认为,判断一种行政行为是否“不作为”,必须依据法律法规来分析,而对于“慢作为”,国家应当结合《行政监察法》、《公务员法》出台具体的配套规定,防止随意扩大化和主观臆断。那么,该事件中,公路管理部门是否存在 “不作为”和“慢作为”的问题呢?流程到底合法不合法?媒体说的“力、证”,实际上是办理超限运输行驶公路的路政许可(即办理《超限运输车辆通行证》,报道中误为《超载运输通行证》)。

  申请人认为在“办证”过程中,工作人员“踢皮球”,但实际上,是其自身缺乏公路管理法律法规知识。《公路安全保护条例》第三十六条,对超限运输车辆行驶公路的许可权限有明确规定:“跨省、自治区、直辖市进行超限运输的,向公路沿线各省、自治区、直辖市公路管理机构提出申请,由起运地省、自治区、直辖市公路管理机构统一受理,并协调公路沿线各省、自治区、直辖市公路管理机构对超限运输申请进行审批,必要时可以由国务院交通运输主管部门统一协调处理;在省、自治区范围内跨设区的市进行超限运输,或者在直辖市范围内跨区、县进行超限运输的,向省、自治区、直辖市公路管理机构提出申请,由省、自治区、直辖市公路管理机构受理并审批,在设区的市范围内跨区、县进行超限运输的,向设区的市公路管理机构提出申请,由设区的市公路管理机构受理并审批……”

  申请人申请超限运输的机电设备 (风电塔筒),究竟是跨省超限运输(出宁夏范围),跨市超限运输(出银月}市范围),还是跨县区(在银川市范围内)超限运输呢?媒体报道不够详细,我们不得而知。但是,只要该路政许可事项是跨县区(在银川市范围内)超限运输,那么,自治区政务大厅交通运输厅窗口上述法律出具《不予受理通知书》,将该许可事项转交银川公路分局便是合理合法的;而且对于不属于本单位受理的行政许可事项,自治区政务大厅交通运输厅窗口没有一推了之,反而将该许可事项转交银月公路分局,不仅不是推诱扯皮、“不作为、慢作为”,反而是工作负责任的表现。

  所谓“银川分局在自身职能完全可以直接受理审批的情况下,转给永宁路政大队受理,再报银川分局审批”,明显是一种误解。

  实际上,许可权限始终在银川公路分局,不在永宁路政大队。永宁路政大队所做的工作,不是行政许可的“受理”工作,而是执行行政许可审查环节的核实任务,具体地来说,就是受银川公路分局委托,对超限运输车辆进行现场勘验。

  永宁路政大队现场勘验超限运输车辆,同样具备法律依据:《中华人民共和国行政许可法》第三十四条中,“第三款根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。

  《公路安全保护条例》第三十七条第一款也规定“公路管理机构审批超限运输申请,应当根据实际情况勘测通行路线,需要采取加固、改造措施的,可以与申请人签订有关协议,制定相应的加固改造方案”。

  作为风电设备之一的塔筒,同一批次的几何尺寸、重量也不尽相同,长度从18米到38米不等,宽度从3.3米到5.1米不等,高度3.8米到5米不等,重量从45吨到80吨不等。永宁路政大队如果不进行现场勘验检查,如何核实运输企业载货的尺寸和吨位等情况?没有永宁路政大队现场勘验的具体数字,银川公路分局又如何确定通行路线,如何确定是否对公路桥梁采取加固、改造等措施呢?如果银川分局看申请人资料齐全,就当场办理《超限运输车辆通行证》,那么造成公路堵塞,甚至损害公路设施,又算谁的责任呢?

  真的是“慢作为”吗?

  关于超限运输行驶公路许可办事时限的有关规定,《行政许可法》第四十二条规定,“除可以当场做出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内做出行政许可决定。20日内不能做出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长10日,并应当将延长的理由告知申请人。但是法律、法规另有规定,依照其规定”。同时,交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》规定,

  “超限运输车辆行驶公路前,其承运人应根据具体情况分别依照下列规定的期限提出申请:对于车货总质量在40000千克以下,但其车货总高度、长度及宽度超过第三条第(一)、(二)、(三)项规定的超限运输,承运人应在起运前15日提出书面申请:对于车货总质量在40000千克以上(不含40000千克)、集装箱车货总质量在46000千克以上(含46000千克),100000千克以下的超限运输,承运人应在起运前1个月提出书面申请,对于车货总重在100000千克(不含100000千克)以上的超限运输,承运人应在起运前3个月提出书面申请,以及第九条中“公路管理机构在接到承运人的书面申请后,应在15日内进行审查并提出书面答复意见。

  在本次事件中,申请人运输的货物是风电的塔筒,一般不是几何尺寸超限,就是重量超限,或者二者全部超限,上路行驶影响公路安全,当然不属于“可以当场做出行政许可决定”的事项。按照一般政府政务中心办事项目的办件类型,该事项显然属于“承诺件”,而不是“即办件”。你不能用“即办件”的标准、办事时限,来要求“承诺件”,这是行政许可审批工作的常识问题。

  在许可时限计算方面,如果是一件行政许可审批事项,即便真的“从明2日咨询,到8月14日银月局审批结束,历时13天”,也不违反法律法规关于办事时限的要求(比《行政许可法》规定时限提前7天,比交通运输部规章规定时限提前2天)。并且根据《行政许可法》第三十二条的规定,行政许可申请材料只有被“受理”才开始计算许可期限,仅仅“咨询”是不计算。交通运输厅窗口接受咨询、不予受理、转交材料的时间当然不能计算在行政许可办事时限之内;此外,根据《行政许可法》第四十四条的规定,永宁路政大队进行现场勘验的时间,也不应当计算在办事时限之内。

  媒体提到,永宁路政大队安排了“4次运输护送”,既然是4次护送,不可能4次护送同1台超限运输车辆。较为合理的解释,是永宁路政大队护送了4批超限运输车辆。根据《公路安全保护条例》和《超限运输车辆行驶公路管理规定》要求,每一台超限不可解体物品的运输车辆都应当办理《超限运输通行证》,每一批次的超限运输车辆都应当经公路管理机构现场勘验。当然,在计算行政许可得办事时限时,也不能按“1件”计算,而是应当按,“4批”累计计算。

  按照交通运输厅窗口当天就转交银川公路分局,且银川公路分局当天就予以受理。包括现场勘验等应当依法扣除的时间在内,公路管理机构用13天办完4批超限运输车辆的通行证,平均每批办结时间为3.25天,这个办事时限,比《行政许可法》规定时限缩短了84%,比《超限运输车辆行驶公路管理规定》规定时限缩短了78%。

  因此不难看出,公路管理部门行政上并不存在所谓的“慢作为”。而媒体关于“给企业生产和运输带来一定损失,也在社会上造成不良影响”的报道,同样属于主观臆断,主要原因是申请人未按照行业规章申报申请材料,而办理路政许可合理合法、依法行政,怎么能把责任怪到公路部门头上?

  护送不是行政行为

  在媒体的报道中,“收取企业5次运输护送费,只安排了4次运输护送”。在这方面,如果没有不可抗力的因素,那么应该承认,宁夏公路部门的工作确实存在瑕疵。但必须澄清:由于护送超限运输车辆是民事行为,因此不能算作行政意义上的“慢作为”。

  《中华人民共和国公路法》第五十条规定,“超过公路、公路桥梁、公路隧道或汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆,不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或公路隧道内行驶,不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的,必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准,并按要求采取有效的防护措施;运载不可解体的超限物品时,应当按照指定的时间、路线、时速行驶,并悬挂明显标志。运输单位不能按照前款规定采取防护措施的,由交通主管部门帮助其采取防护措施,所需费用由运输单位承担。”

  《超限运输车辆行驶公路管理规定》规定,“公路管理机构进行的勘测、方案论证、加固、改造、护送等措施及修复损坏部分所需的费用,由承运人承担”,“公路管理机构应加强对超限运输车辆行驶公路的现场管理,并可根据实际情况派员护送。”

  根据规定可以判断,“护送超限运输车辆”不是行政行为,仅仅是公路管理机构“帮助运输单位采取防护措施”的一种,按照行政行为的定义,只有行政机关依法实施、体现自己意志、具有法律效果的积极作为的行为才是行政行为。护送超限运输车辆既然是“帮助”,那就不是行政行为,因为这种行为既非法定义务,也未体现行政机关的意志。公路管理机构可以选择“帮助”,也可以选择“不帮助”。申请人可以主动要求公路管理机构“帮助”,在运输企业自身条件具备的情况也可以不要求公路管理机构“帮助”。至于是否需要“帮助”,要看超限运输的具体情况、公路管理机构自己的判断,此外还有双方共同协商后签订的协议。

  另外,报道中没有提及公路管理机构和运输企业签订的护送协议。可能的情况有两种:一是未明确约定护送的具体期限时,参照《中华人民共和国民法通则》的规定,公路管理机构可以“随时履行”护送的义务;二是签订护送协议,约定护送的具体期限,但公路管理机构未能及时履行进行5次护送的义务,这属于违约行为。但是无论哪种情况,所谓“未及时护送”的行为都不属于行政行为,自然就不存在“慢作为”这尸说孔未来怎么办

  尽管从上述多个层面,笔者对宁夏公路管理部门存在“不作为、慢作为”的问题进行了澄清,并重新界定了责任,但已经造成负面舆论影响,相关部门及人员也受到处分,我们应如何避免此类事件重演?

  在处理9名干部之前,9月1日的《宁夏日报》就发表《关于当前不作为慢作为不敢担当问题的调研报告》,指出“有个企业听说我们调研,专门准备材料,反映对运送风力发电机设备等事项审批速度慢”。对此,宁夏交通主管部门应坚定依法治路的立场,尽决与纪检监察、上级机关沟通。处理决定下达后,应立即申诉,并一诉到底,尽最大的努力维护公路行业的合法权益,即使申诉失败,也要进一步想办法,不能让有悖于法律准绳的事件成为常态。

  交通行政许可审批部门,应在工作场所公示行政许可审批的法律依据、工作流程、服务指南等。没有这些条件的,也应印制一些行政许可方面的办事须知、表格范本等材料,方便申请人查看,对交通行政许可职权等问题,法律法规规章就是有力的依据。同时,在相关法律法规方面,不仅要让办事人员明白,更要让申请人不“犯糊涂”。例如“现场勘验等法定扣除的时间不计算在行政许可审批工作时限之内”等类似规定,应当提前告知申请人。再者,在转交行政许可审批事项或不予受理的时候,一定不能怕麻烦,应耐心细致地向申请人宣传、解释清楚法律依据或其他原因,防止被误解为“踢皮球”。


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