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浅析环境健康损害补偿责任主体及补偿方式的多元化

2016-8-6 12:57| 发布者: wangziyi| 查看: 407| 评论: 0|来自: [db:来源]

摘要: 在环境法领域,环境损害赔偿通常指因环境污染或生态破坏而致他人财产、生态环境破坏(污染)、人身伤害所要承担的赔偿责任。环境损害赔偿作为救济受害人利益损失和保护生态环境的补救性手段,在环境法中具有非常重要的 ...

  在环境法领域,环境损害赔偿通常指因环境污染或生态破坏而致他人财产、生态环境破坏(污染)、人身伤害所要承担的赔偿责任。环境损害赔偿作为救济受害人利益损失和保护生态环境的补救性手段,在环境法中具有非常重要的地位。而针对人身伤害的健康损害赔偿在环境损害赔偿领域中占据主要地位。通常在环境健康损害事件发生后,受害人较为明确,而赔偿责任人在大多数情况下不是很清晰,随之而来的赔偿金支付方式也变得扑朔迷离。本文通过对国内外相关法律制度关于健康损害赔偿的调研分析,讨论了多元化的健康损害补偿方式,并对我国建立环境健康损害赔偿金制度进行了建议。

  1国外相关法律中补偿责任主体及补偿金支付方法的规定

  1. 1日本

  自20世纪60年代建立的为救济“四大公害”受害人的制度发展到如今的公害健康被害补偿制度,日本积累了丰富的经验和教训。在实体法和程序法上,日本为公民的环境权益提供了比较充分的法律保障措施。针对环境纠纷处理和环境损害赔偿问题,日本在民法典的基础上,颁布了《公害纠纷处理法》专门规定环境损害赔偿纠纷的处理程序,同时颁布《公害健康受害补偿法》专门规定身体受害的补偿问题,并在《大气污染控制法》、《水污染控制法》中设专章规定环境污染损害赔偿问题。

  1. 1. 1公害健康受害补偿制度的基本内容

  日本公害健康受害补偿制度是将污染者与受害人之间的损害赔偿通过制度快速的解决,使得能够迅速并有效的保护公害健康受损害者。

  日本公害健康受害补偿的对象必须满足特定的条件才能得到补偿。①特定的补偿人群:申诉并认定为公害病的个体获得补偿,未申诉就没有补偿的可能;②指定地区、指定疾病、有接触史:获得健康损害补偿的个体必须是公健法指定的地区、指定的疾病并且具有环境污染暴露史,三者缺一不可。非指定地区即使有同样原因的病例也不被认定并补偿,在指定地区患指定疾病但不存在环境污染致病条件同样无法认定并得到补偿。

  根据受害的情况,可分为两种:一种是在第一类地区内居住或工作一定时间,并患有慢性支气管炎、支气管哮喘、哮喘性支气管炎及肺气肿的患者;第二种是在第二类地区类患有相关病的患者,如熊本、新泻县的水误病患者,富山县的痛痛病患者等。

  对于第二类地区的患者实际只是负责认定,如痛痛病和水误病,公健法只负责认定,不涉及补偿,具体补偿办法由原因企业与受害团体协商或签订协议;对于其他公害疾病(第一类地区),公健法对于补偿项目、补偿金额均有具体规定。

  1. 1.2公害健康受害补偿制度的责任主体及补偿金来源

  公害健康受害补偿制度遵循污染者负担的原则,通过向污染原因者征收赋课和税收的形式实现。

  在第一类地区,由全国的污染原因者共同负担费用,并鉴于汽车尾气是大气污染的另一项主要原因,因此,按照二者排放的硫氧化物的量,规定以企业污染负荷量与汽车重量税比例为8:2征收税金,然后由隶属于环境省的环境保全再生机构交由污染企业所在地的都、道、府、县知事按法律规定支付受害者。第二类地区由于污染物质与疾病的因果关系比较明确,由污染企业全额负担。

  公害保健福利事业和公害健康损害预防事业具有福利政策性质,并且对公害补偿能够起到有效的补充作用。公害保健福利事业的费用由国家负担1 /4、地方负担1 /4,污染原因者负担1/2(来源与污染负荷量赋课金和汽车重量税或特定赋谋金)。公害健康损害预防事业由地方政府和环境再生保全机构共同实施。通过运用于1994年设置完成的积累健康受害预防基金的收益来实施事业。该基金约500亿日元,其中由工厂等的排放企业缴纳的约为400亿日元,而由从事大气污染的相关工作活动的企业缴纳金额及国家出资的总额约为100亿日元。

  1.2美国

  1.2. 1超级基金

  在美国的环境补偿法律体系中,其划时代的创举就是《1980年综合环境补偿与责任法》。这部法律建立了比较完备的有害废物的反应机制,建立了有关当事人的连带责任性的严格责任和其所具有追溯力的法律效力,根据该法有关健康评价或健康影响研究的费用,所以这部法又被称为《超级基金法》,该法规定所有的有可能承担责任的人都必须有财政担保,这部法律的颁布大大推动了美国环境保险事业的发展。

  (1)超级基金制度简介。超级基金主要用于治理全国范围内闲置不用或被抛危险废物处理场,并对危险废物泄漏做出紧急反应。申请超级基金的受害人必须先向责任人请求损害赔偿,当责任人不能确定或无力赔偿时方可向基金提出。基金补偿后可向责任人进行追偿;如果责任人不能确定,则由基金最终承担这一费用。

  该法对环境损害责任人确定了严格的、有追溯力的连带民事责任:无论责任人对环境损害有无过错,均应向受害人进行损害赔偿;超级基金可向任何一个责任人进行追偿;即使责任人过去的排污行为是合法的,但依现行标准可能构成环境污染,该企业也必须承担治理责任。责任承担不受有限主体形式的限制,无论是有限合伙还是有限责任公司,不因其组织形式而受限制。

  (2)超级基金制度中责任主体及基金来源的规定。《超级基金法》规定,只有责任人不能确定或无赔偿能力时,超级基金才被用来支付受害人的补偿费用;其后,超级基金可向能找到的责任人进行追偿。该法1986年修正案将赔偿责任主体分为4类:当前该船舶或设施的所有者或营运人;在处置危险物质时拥有或营运处置设施的人;通过合同、协议或其他方式,借助第三人拥有或营运的设施处置危险物质,或为处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人;危险物质发生泄漏或存在泄漏危险的处置设施接受后,负责运输危险物质的人。从相关判例看,责任主体亦包括:原设施的所有者或营运人;土地的当前所有者,如在其土地上曾经设置过危险物质处置设施;危险物质的场地外生产者;参与危险物质处置或有关决策的公司负责人员。

  超级基金的来源主要包括:初始资金来自联邦拨款(占初始基金总额的13.8%)和对生产、进口有害物质的石油、化工行业征收的专门税(占初始基金总额的86.2%);从1986年起对公司收入征收的环境税;一般财政中的拨款;对与危险废物处置相关的环境损害负有责任的公司及个人追回的费用;其他资金来源,如基金利息以及对不愿承担相关环境责任的公司及个人的罚款等。

  2讨论

  目前,我国关于环境损害补偿方面没有单独的立法,造成很多环境损害案件得不到合理解决和补偿。现行的法律、法规对于环境损害补偿只有一些零散的规定,如《中华人民共和国民法通则》第124条规定“违反国家保护环境防比污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任”;《中华人民共和国环境保护法》第41条规定“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人补偿损失”。但《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国环境保护法》等法律法规并没有对环境污染损害补偿的项目和标准做出明确规定,因此对于解决现实中的诸多环境纠纷存在“供给不足”的问题。而如今在经过了改革开放近30年的经济高速发展阶段后,我国环境污染对人体健康损害的后果已经进入了集中爆发阶段。在环境形势处于“总体好转,局部恶化”的大背景下,有关环境污染问题以及由此引发的群众信访、群体性事件业已成为热点、焦点和难点问题。因此,我们非常有必要建立解决环境污染健康损害问题的赔偿体系,而当务之急就需要根据我国国情确定补偿责任主体及补偿金支付方法。

  从日本的公害健康补偿制度看,针对不同的补偿范围及补偿内容,责任主体有所不同,并且范围有所扩大,不再仅仅局限于直接污染者。首先是将更多的非直接污染源(如其他地区的污染企业、移动污染源(汽车)等)纳入责任主体,其次政府在补偿制度中也承担了部分补偿责任。美国环境损害赔偿制度的责任主体首要是污染者,在污染者不能确定或无赔偿能力时,由基金支付,同时意味着将潜在的污染者及政府纳入到了责任主体行列。

  根据“谁污染,谁赔偿”的原则,由污染者对居民健康损害进行赔偿时理所当然的,但是由于历史原因,我国相当一批大型企业由于工艺落后、设备陈旧,排污量大,加之又缺乏资金,甚至工人工资都不能按时发放,如赔偿金全部由企业支付,从某种意义上讲不具备可操作性。加之有许多的小冶炼等小型企业已关闭或转产,现已找不到污染者,这些都对公害赔偿的执行造成困难。但以我国现在的经济发展水平,如果完全由政府来负担环境污染损害补偿的资金,无疑会给予政府巨大的财政压力,因此,必须探索补偿责任主体及补偿金来源途径的多元化。

  国际法学界针对以外风险通常有责任保险、基金两种责任内化的方案,它们共同的优势是在风险发生前就已经储备了大量的资金,责任保险类型针对的是责任主体明确的情形,基金针对不明责任主体造成损害的无以救济或者责任主体无法及时完整赔偿等情况。

  2. 1环境责任保险制度

  现代环境问题的出现使环境侵权成为严重的社会性权益侵害,无论是正常的日常行为累积作用而造成的严重公害病(如水误病、痛痛病)还是因突发性环境事故所造成的损害(如切尔诺贝利核泄漏等),其结果是受害地域广阔、受害人众多、赔偿数额巨大的严重社会灾难。各国立法在实行无过失责任、因果关系推定以及举证责任倒置的同时,也建立了一系列损害赔偿的保障制度并以此避免加害人因赔偿负担过重导致破产,同时也更为重要的是在于保障处于弱势的受害人,在加害人无力支付赔偿金额时仍然能获得救济。而且,鉴于环境侵权的原因往往是具有社会正当性、价值性、公益性,而环境侵权造成损失往往受害人众多,损失严重,这就不仅仅是个别侵权行为人与受害者之间的利益赔偿,而是具有了浓郁的社会色彩,这就决定了社会在从污染者的生产活动中获得利益的同时,也必须通过一定的方式帮助其分担风险。

  保险业是为社会和企业分忧解难,维持社会经济秩序正常运行的一种预先防范(按照一定比例缴纳费用)、事后补偿(按照一定的比例获得赔偿金)的特殊资金运作方式。运用保险工具,能够以社会化、市场化途径解决环境污染损害,有利于促使企业加强环境风险管理,减少污染事故发生;有利于迅速应对污染事故,及时补偿,有效保护污染受害者权益;有利于借助保险“大数法则”,分散企业对污染事故的赔付能力。

  各国都根据国情建立了不同模式的环境责任保险制度,如英国、法国、美国等建立的是以任意性保险为主、强制性保险为辅的环境责任保险模式,而瑞典、芬兰等实行的是强制环境责任保险制度。美国对有毒物质和废弃物的处理可能引起的环境损害赔偿责任施行强制责任保险,对其他环境责任事故实行任意保险。

  原国家环境保护局和中国保险监督管理委员会于2007年就联合印发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,启动了环境污染责任保险政策试点。各地环保部门和保险监管部门联合推动地方人大和人民政府,制定发布了一系列推进环境污染责任保险的法规、规章和规范性文件,引导保险公司开发相关保险产品,鼓励和督促高环境风险企业投保,取得了积极进展。

  2013年,环境保护部和中国保险监督管理委员会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,进一步健全了环境污染责任保险制度。新的指导意见明确了环境污染强制责任保险的试点企业范围,同时,指导意见规定了相应的激励和约束机制,并对强制保险的责任范围、保额保费厘定、环境风险评估、环境事故理赔机制、信息公开等内容作了规定,明确了保险公司、保险经纪公司以及投保企业的责任和义务。还对环保部门和保监部门共同推进环境污染强制责任保险作了规定。据资料显示,我国已在十多个省(自治区、直辖市)开展了相关试点工作,投保企业高达2000多家,承保金额近200亿元。

  我国应充分借鉴国外的先进经验,进一步推进环境责任保险制度,逐步扩大强制责任保险范围,积极推广任意性保险,使两者相辅相成,建立完善的环境责任保险体系。使企业增强环境责任意识,减少环境污染事故;并在发生事故后能够使受害者能够得到及时的补偿,有效保护受害者权益;通过分散企业风险,够在一定程度上能够促进企业发展。但环境责任保险制度也有消极的一面,即它在一定程度上减弱了对加害人的惩戒和遏比作用,而且在客观上可能把损害转移于受害人身上,这显然是不合理的。这就需要法律法规做出完善规定,同时可以适用环境损害救济基金等手段进行弥补。

  2. 2环境健康损害赔偿基金

  基金,是以集中起来的各种资金建立基金,用于补偿自然灾害或意外事故所造成的经济损失。环境健康损害赔偿基金是指依靠国家行政权力的作用,通过企业投入、政府投入等多种来源设立的赔偿基金,在特定情形下对因环境侵权遭受损失的受害人以迅速、有效救济的社会化赔偿制度。当企业因环境侵权而被索赔时,首先由该互助基金支付赔偿金,其后再由被索赔的企业逐步将等额的基金返还给该互助基金冈。环境基金制度在一定程度上减轻了企业巨额赔偿的负担,将风险进行转移,在各国得到广泛应用。

  2. 2. 1基金的来源

  环境健康损害补偿基金主要来源于向污染企业的投入、排污费、环境税、政府的财政拨款及基金的追偿款与利息收入。借鉴有关国家的经验,结合我国的国情,我国的环境污染损害公共补偿基金来源应当包括以下几个方面,

  (1)企业的投入。对于有潜在污染可能的企业,由评估机构对其经营状况和污染状况进行综合风险评估。从其税后利润中提取一定比例计入基金。

  (2)排污费。所谓排污收费制度是指环境保护主管部门根据我国《环境保护法》及有关法规、规章和标准的规定,按照排放污染物的种类、数量和浓度,对排污单位征收一定金额的环境补偿费。排污收费制度是为解决环境污染治理与控制费用的合理负担问题而采取的措施,是污染者负担原则的具体落实。这一制度的实施,可以有效刺激和推动污染者对污染行为的治理和控制,在环境保护资金缺乏的情况下,排污费使用遵循专款专用的原则,可以为环境保护公共事业筹措必要的资金。因此,可以考虑从排污费中抽取一部分资金作为环境污染损害补偿基金的一个来源,这也是污染者负担原则对环境污染受害人进行社会化补偿的具体表现。

  (3)环境税收。所谓环境税是指对一切开发、利用环境资源或向环境排放污染物的单位或个人依其对环境资源的开发、利用程度或其污染行为所征收的税。

  (4)政府的财政拨款。公民的社会保障权是宪法规定的公民的基本权利之一,当公民因经济发展的需要而不可避免遭受环境侵害的损失,理应从国家得到适当的补偿。由于排污费和环境税收并不能满足补偿公民环境污染受害资金的需要,因此,作为环境健康损害补偿基金来源的一个途径,政府应当从财政收入中拨付一部分款项用于对公民环境受害的补偿。

  (5)基金的追偿收入。主要指在基金向受害人提供救济之后,有对加害人的追偿权,同时可以根据加害人达成的协议,允许其分期偿付。

  (6)基金的利息收入。

  2. 2. 2基金使用的情形

  基金作为一种特殊的损害赔偿救济方式,仅在特定的情形出现时方能使用,以此体现基金设立的初衷一对需要救济的受害人以及时的救济。特定情形主要包含以下几个方面:①加害人难以确定时;②加害人虽能够确定,但未投保责任险时;③赔偿数额超出环境侵权损害赔偿责任保险限额部分时。

  同责任保险一样,基金救济的数额也需要根据有污染之虞的企业投入基金的比例设定赔偿的最高限额。此外,尽管我国法律规定环境侵权采取举证责任倒置原则,然而受害人仍需指明污染源与其所受侵害的因果关系。若通过诉讼程序最终裁决获知受害人应赔数额。之后在进行基金赔偿的支付,虽有利于基金的使用,但对受害人的保护极为不利,有违基金设立的初衷。因此,采用基金先行支付,待诉讼裁决后,基金保有对加害人的追偿权的做法是可行的。

  2.3国家补偿

  面对环境领域存在的环境健康损害风险,国家有义务满足全社会或特定的社会群体对环境安全的最低限度需求,并通过适度的环境规则以保障国民个体免受各种环境污染危害的消极影响;另一方面,环境健康损害的风险,在某种意义上可以说是人类生存与发展的“副产品”,无法从根本上消除。当环境健康损害风险化为特定个体的健康受损时,对于受害人个体而言无疑是一种不幸,但对于社会整体而言却是一种不可避免的“必要代价”,此时国家所要做的即是通过加强环境风险规制以尽量减少其发生的概率,并对已经遭受健康损害的受害人给予一定的补偿,籍以实现社会正义。

  环境健康损害国家补偿责任机制的主要优点是借助于国家公权力的运用,妥善认定因环境污染所致健康受害情况,并运用国家公权力筹集补偿资金,对符合补偿支付条件的受害人给予及时、妥当的补偿,以实现社会公平正义。目前,我国环境健康损害国家补偿的法制化明显滞后。实践中,国家对环境健康损害事件中的受害人所进行的免费治疗和救助,多是基于维持社会稳定的现实需要而采取的应急之举,并未成为一项制度化的国家责任型态,无法转化为受害人的补偿请求权。

  2.3.1补偿资金的来源

  一般而言,补偿资金的筹集渠道应主要包括:

  (1)政府的财政拨款。政府作为社会的“管理者”,负有保护环境、防治污染、维护环境健康与安全,以保障社会公众的生命、身体、健康、财产等权益免受环境污染侵害的法定职责。政府对于环境健康损害也负有某种程度的“管理不当”责任。从一定意义上来说,政府从污染环境的经济活动中获得税收收入,也是受益者,故而由政府拨付相应的损害补偿资金,也具有一定的合理性。

  (2)环境污染(税)费。环境污染(税)费是政府环保部门根据污染者排放的污染物种类、浓度和数量,依法向其无偿征收一定数额的(税)费,并专项用于环境污染防治的一项环保制度。

  (3)环境违法的罚没收入。污染者因违法造成环境污染而受到环保部门罚款或没收违法所得处罚的,除按照法律规定上缴国库以外,可提取一定比例用于环境污染受害人补偿的资金安排。

  (4)环保福利彩票。通过发行环保福利彩票,不仅可以为环境保护筹集部分资金,以弥补环保资金的短缺,也可以从中提取部分收益充作补偿资金。

  2.3.2补偿金的使用情形

  受害者申请得到国家补偿需要满足的条件:须受害人因特定环境污染而遭受健康损害;须受害人所遭受的健康损害具有社会性;须受害人所遭受的健康损害非因“国家行为”所致;须受害人不能通过其他救济途径获得损害填补。

  环境健康损害国家补偿责任具有从属性和补充性,只有当加害人不明,或者民事赔偿与国家赔偿均不能成立或无法充分填补损害,且未有责任保险/财务保证支付的情况下,国家才承担适当的补偿责任。鉴于环境健康损害的复杂性、广泛性,在民事赔偿等填补路径缓不济急的情形下,可由国家先予补偿支付,然后再根据情况行使追偿权。

  3结论及建议

  对环境污染事件中的受害人进行赔偿,既是保护公民合法环境权益的要求,又是实现社会主义法治的应有之义。但是巨额的损害补偿金又给企业和社会带来了沉重的负担,这时如何采取措施将环境损害补偿通过一定途径社会化,不失为解决该困局的良策。环境损害补偿的社会化机制,应包括本文讨论的环境责任保险、环境损害补偿基金及国家补偿金等多种方式。国家应尽早健全并完善多元的社会化补偿机制。而关于补偿金的支付顺序则首先应遵循污染者补偿的原则,由污染者进行支付。若污染者投保了环境责任险,则首先由保险公司进行补偿。只有在污染者不明或无力承担的情况下,才考虑由基金或国家进行补偿,同时保留追偿权利。


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